EL PERU - RAZONAMIENTOS

LA "INFORMALIDAD TRIBUTARIA" EN EL PERÚ

(ENERO 2005)

Luis Durán Rojo

Hace unos meses volvió a estar sobre el tapete de la discusión en América Latina el problema de la informalidad en la economía (o economía sumergida como la llama el FMI) y los problemas asociados que genera.
En lo que a materia fiscal importa, el problema lo hemos graficado de muy antiguo y tiene que ver con la llamada "informalidad tributaria", que comprende a las actividades ilícitas y a los ingresos declarados procedentes de la producción de bienes y servicios lícitos, de tal modo que incluiría toda actividad económica que, en general, estaría sujeta a tributación si fuera declarada a las autoridades tributarias. En buena cuenta, estamos hablando de la evasión tributaria que es un fenómeno complejo que tiene que ver con un tema cultural que está ligado con el sentido de relación que tiene el ciudadano con su Estado. Un ciudadano que no valora a su Estado bien porque nunca estuvo presente en los momentos trascendentes de su vida o bien porque fue formándose –por los medios de comunicación, escuela, familia, etc.– bajo la idea de que el Estado es un mal con el que tiene que convivir, no verá la "acción de tributar" como algo positivo o un deber a desarrollar.
Pero a su vez, si al frente encuentra un Estado fantasmagórico que supone tiene a la SUNAT como única real y seria presencia (que se encarga del cobro de tributos), mantendrá una enorme resistencia cotidiana en su imaginario a la obligación de tributar. La pregunta ¿para qué pagar impuestos si no veo claramente que se invierte en ventajas para mi vida cotidiana? surgirá inmediatamente en la población, lo que significa un elemento que horada profundamente la cultura del pago de impuestos.
Si a ello le agregamos dos fenómenos importantes sucedidos en el Perú: (i) los sectores excluidos –indígenas básicamente– fueron obligados durante los primeros años de la República a tributar para un Estado que nunca respondió a sus necesidades y que además les negaba la posibilidad de participar en su formación (el Perú debe ser uno de los pocos países en el que muchos de los que tributaban –los indígenas– no eran electores porque eran analfabetos), y, (ii) los grupos políticos han visto siempre que es necesario beneficiar a sectores productivos o sociales exonerándolos del pago del impuesto, en lugar de promover su participación en la tributación, lo que de alguna manera los volvería ciudadanos de primer nivel; queda claro que la evasión es una costumbre nacional de larga data y con muchas posibilidades de permanecer en el futuro.
Para luchar contra un fenómeno cultural tan amplio, es necesario que haya un proceso de "reculturización" tributaria que tiene varios niveles; entre otros, el inicio de una campaña nacional educativa que ligue la tributación al desarrollo y a la construcción de ciudadanía, que suponga que los ciudadanos estemos en capacidad de exigir a otros que tributen lo que les corresponde (especialmente exigiendo nuestros comprobantes de pago por las compras que realicemos) pero que también aprendamos a que es necesario que nosotros contribuyamos con los tributos a promover nuestro Estado, lo que sin duda nos hará ciudadanos de primera clase.
Asimismo, se necesita una claridad desde el entorno político que haga que nuestros gobernantes no vean el tema tributario como uno que sólo dé réditos cuando se establecen beneficios para grupos específicos o sectores de la economía determinados. También se requiere que haya un proyecto concreto que permita que el Estado y las instituciones tributarias funcionen sin presiones de grupos políticos o económicos determinados.
Pero no basta la lucha cultural, también es necesario hacer presencia del Estado que significa, entre otras cosas, que se vea una clara y decidida acción estatal en la lucha contra la evasión. Ello hará que los evasores que lo son por asuntos más allá de lo cultural, tengan aversión al riesgo y empiecen a cumplir con sus obligaciones tributarias.
En esto, como hemos señalado antes, la SUNAT ha estado actuando. Sus operativos de control caminero (que supone controlar el traslado de mercancías por el territorio nacional mediante el uso de las guías de remisión) y de control de comprobantes de pago mediante operativos de fedatarios han promovido la reducción de la evasión. Este esquema supone una división en el tratamiento de los contribuyentes, de tal modo que aquellos a los que resulta menos costoso fiscalizar se les realiza fiscalizaciones constantes (los PRICOS, por ejemplo) mientras que hay un gran sector a los que resulta sumamente caro cualquier tipo de control fiscal directo, para los que se diseñaron estos mecanismos aleatorios.
Así, potenciando la realización de acciones inductivas (acciones masivas que buscan generar el cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias al menor costo a través del envío de esquelas o citaciones y comunicaciones o cartas inductivas) y los operativos (acciones rápidas, sorpresivas y de carácter masivo, orientadas a la detección de situaciones de informalidad, a la generación del riesgo y a la creación de conciencia tributaria) podrían asegurar suficiente nivel de riesgo para controlar la evasión.
Ahora, más allá de esto último, este fenómeno de informalidad tributaria ha generado en América Latina el establecimiento de nuevos mecanismos de control tributario que suponen la captura del tributo (especialmente el IGV) en las etapas del proceso productivo donde hay cierta posibilidad de control tributario por parte del fisco porque uno de los sujetos intervinientes en la operación comercial es reconocido como formal.
Así, se crearon regímenes de retenciones (donde el comprador captura como agente del fisco el IGV que correspondería pagar a su vendedor –informal o semiformal- y posteriormente se lo entrega), regímenes de percepciones (donde el vendedor captura el IGV como agente del fisco respecto de operaciones futuras de venta que hará su comprador) o regímenes de detracciones (donde el comprador deposita en el Banco de la Nación un porcentaje del precio de venta a título de respaldo de tributos).
A partir de la implementación de estos regímenes, en el Perú, la SUNAT ha podido descubrir instancias de evasión increíbles que se habían imbricado en el mundo de la informalidad. Los niveles de conocimiento de esa realidad hoy son mayores para la SUNAT y para el conjunto del país que vemos boquiabiertos la cantidad de evasión que hay y la capacidad de cortarla directamente.
Estos instrumentos definitivamente han funcionado (las cifras son importantes, en el año 2004 se incorporaron 168,462 nuevos contribuyentes al Régimen General, lo que es un aumento de 42,8 por ciento con relación a los contribuyentes incorporados en el 2003) pero puede no funcionar en el futuro básicamente por razones políticas, en el sentido de que la presión de los informales por no ser "formalizados" a la fuerza, pueda provocar la intervención de los sectores políticos dispuestos a apoyarlos máxime si la formalidad –como señalamos al inicio- puede generar que muchos de ellos acaben fuera del mercado.
Ahora, la SUNAT ha visto las ventajas del sistema y empezará a incluir nuevos productos o sectores, como de hecho ya se anuncia se hará al incorporar al régimen de percepciones a los comerciantes de abarrotes. Queda claro que aquello que se concibió como un instrumento más de lucha contra la evasión progresivamente irá pasando a ser "El Elemento", con lo que la idea de transitoriedad de estos regímenes habrá tornado en permanencia.
El problema con eso es que justamente serán agentes de percepción, detracción o retención los contribuyentes formales, a quienes se les ha cargado de una cantidad de obligaciones formales sobre la base de un esquema normativo totalmente engorroso que pronto empieza a hartar. Hoy no es posible un manejo responsable del IGV en las empresas si no se conoce al dedillo los aspectos vinculados a estos regímenes.
Por eso, es posible que los formales empiecen a generar sinergias entre ellos para discutir con el Estado a título de qué se les recarga sus labores de colaboración con el fisco. Si esto último ocurre, junto con los otros riesgos, no dude usted señor lector que empezaremos un proceso de nueva discusión sobre la necesidad de la existencia del propio Estado, discusiones que ya le han hecho mucho daño al país.
Por eso la Administración debe reparar seriamente sobre los alcances de sus diseños de lucha contra la evasión. Debe utilizar estos instrumentos de intervención como mecanismos temporales y no permanentes. Pasada la acción de captura de evasión, estos mecanismos deben desaparecer, para lo que ya deberíamos estar pensando tranquilamente sobre un diseño tributario que tome en cuenta el elemento de la informalidad, no para hacer que el formal sienta que es costoso serlo sino para que el informal vea que formalizarse es lo menos riesgoso. Para eso requerimos normatividad clara y predecible, volver a personalizar la obligación tributaria e iniciar un proceso paulatino de devolución de derechos a los contribuyentes, entre otros, el de que no deban asumir el coste de la formalización de otros ciudadanos.
Al respecto, es bueno recordar que, conforme señalan serios estudios fiscales, lo que genera informalidad tributaria no es necesariamente el mantenimiento de alícuotas altas de impuestos por sí mismas sino la aplicación ineficaz y discrecional del sistema tributario por parte de los gobiernos. Ampliar la base tributaria, sin crear sistemas enrevesados y costosos, promover mayor frecuencia de auditorías tributarias y aplicar sanciones fuertes a la evasión de impuestos podría reducir el volumen de la economía informal. La vieja frase acuñada por la CONFIEP a inicios del año 1992 ("Pague más impuestos para que el Perú sonría") debe volver a ponerse en el tapete sin dar tregua a la informalidad, pero añadiéndole aquella otra de que "el Contribuyente tiene derechos para defender la justeza de su pago" y esto último es tarea de todos, pero especialmente del Gobierno.